46 参见杨春洗、康树华、杨殿升主编:《北京大学法学百科全书·刑法学、犯罪学、监狱法学》, 北京大学出版社2001年版, 第606页。
戴维?杜鲁门认为，随着专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的社会组织来满足社会需求，以致可以将社会组织形成率用作社会稳定指数，将社会组织数用作社会复杂性指数。[9]调研组：《深圳市调研材料(2016.8.1—8.3)》。
正如戈登?怀特所言：公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由与国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。[41]文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，载《江苏行政学院学报》2012年第1期。[56]二是授权力度小，改革空间不足，受上级政策、法律法规等掣肘过多，难以取得系统性突破。在自身能力上，专业人才缺乏，应对市场化、社会化管理服务的能力不足。[25]因此，注重改革的系统性、整体性与协同性，无疑具有方法论价值。
现行分税制财政体制下，各级政府部门事权与财权不匹配，一些地方政府部门财政经费保障不足，为弥补缺口，上级政府给政策，允许政府部门创收并按比例返还。[4]中国政法大学政府职能转变和放管服改革调研组(以下简称调研组)于2016年7月25日至8月11日赴义乌市、深圳市、佛山市南海区、银川市和贵阳市进行了实地调研，2017年7月23日至8月1日，又赴沈阳市和银川市进行了调研，获取了大量一手资料。可以说, 当前一些环境法学著述虽有法学之名, 但实质不过为各种环保方案的综合。
二战以来, 世界多国在宪法中将环境保护作为基本国策予以明确规定, 典型的国家有泰国、印度、亚美尼亚、希腊、美国、德国等。1978年宪法和现行宪法在制定环境条款时, 并没有直接和明确使用环境权的概念, 但至少表明了国家对环境问题的重视。(57) 环境义务的重视及推行, 本身就是一次全民的环境教育行为。环境法和民法上的环境概念和范围, 以宪法规范为依据, 并进行了具体化, 但均指向同一概念内核。
(44) 依据现行宪法第9条规定, 禁止任何组织或者个人破坏自然资源。(31) 相对于保护, 保障的程度更高些, 强调结果, 而且突出了综合性。
1. 宪法对环境治理中公民环境权的保障与规范 公民环境权是环境治理的主要理论支撑, 通过宪法解释可以证成公民环境权。48 袁立:《公民基本权利视角下国家义务的边界》, 载《现代法学》2011年第1期。近年来, 我国党和政府对环境保护的极高度重视也使得这种环保承诺兼具政治和法律义务。所谓充分注意, 是指公民在从事与环境有关的行为时, 应该具备良好的环境意识, 持有一定的环境知识, 充分考量行为本身对环境所产生的消极或积极的效果。
国家尽管是环境保护的最主要的主体, 但是如果没有公民的积极参与, 也无法达至环境保护的既定效果。后来, 随着近代工业化的发展, 又出现了征服自然统治自然的环境观, 20世纪60年代以来, 工业发展引起的环境污染和生态破坏对人类的生存与社会的发展构成了严重的威胁, 于是, 人们又否定了征服自然统治自然的观念, 强调人类发展与环境演化必须保持协调、和谐的关系, 这是当代有代表性的环境观。所谓合理利用, 是指以合适的方式和程度使事物发挥效能。充分注意义务, 强调公民充分尊重国家、社会、集体的以及其他公民的环境利益, 属于公民环境保护义务的基础环节和较低程度的要求。
所谓侵占, 是指非法占有别人的财产。26 参见肖蔚云、姜明安主编:《北京大学法学百科全书·宪法学、行政法学》, 北京大学出版社1999年版, 第818页。
在环境条款入宪30余年后, 党的十八大报告将生态文明建设提升到与经济建设等五位一体建设的高度;十八届五中全会公报以及十三五规划提出将绿色作为五大发展理念之一;十九大报告提出建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国, 强调生态文明等五个文明全面提升;十九届二中全会公报再次强调生态建设与绿色发展理念。现行宪法于2018年作出修改, 在序言中明确指出, 把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国, 这更加凸显了国家环境改善的明确目标。
具体包括两个方面: (1) 主动保护。当前, 特定的中国宪法环境观, 应强调人与自然的和谐, 强调经济发展与环境保护的互动, 强调国家权力与公民权利的合作, 强调宪法与部门法的协同。权利、国家义务、国家权力三者的关系是:‘权利的需要决定国家义务并进一步决定国家权力;国家权力服务于国家义务并进一步服务于公民的权利。随着生态环境的日益恶化, 领土应是一个适宜人类生存的环境;人民也应该对环境有基本的尊重和爱护;同时主权当然应该包括环境主权。由于曾深受公害问题的困扰, 日本学界对之进行了系统研究。同时, 生态文明写入宪法, 标志着我国宪法上形成了有关生态与环境的较为完整的规范体系, 这意味着中国宪法的环境观呈现出立体架构, 应该分层对待, 既包括从宪法整体结构以及发展理念等出发的结构环境观, 也包括宪法环境条款自身所蕴含的规范环境观。
包括禁止的对象和方式两个方面。(三) 禁止性规范 所谓宪法环境条款中的禁止性规范是指国家作为环境公共利益的代表者和被宪法授权者对于破坏自然资源以及生活环境和生态环境的组织和公民的行为进行约束、禁止甚至制裁的行为及其制度。
其中, 不像法学、法律味不浓是突出问题。2. 复合权利义务 权利义务环境观是指环境权利观和环境义务观的复合。
再如1989年3月, 全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》, 该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。2018年修宪, 宪法序言中的国家根本任务的规定, 总纲中的国家目标规范, 以及其他与自然资源保护、国家机构职权划分等相关的条款, 共同构成了我国环境宪法的规范体系。
在近代史上, 公民比任何社会人物都更有活力。23 参见秦鹏、杜辉:《环境义务规范论》, 重庆大学出版社2013年版, 第5页。而充分发挥宪法的规范与机制功能, 可以充分满足上述三种属性的要求。如现行宪法环境条款中的合理利用改善防治等规定。
29 参见前引 (22) , [日]黑川哲志文。(6) 宪法上所强调的环境国家仍然要体现综合性的一面, 即环境国家最终应有益于国家发展、竞争力提升以及人民生活的幸福。
2 参见[德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》, 陈爱娥译, 商务印书馆2003年版, 第3页、85页。25 参见王旭:《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》, 载《中国法学》2013年第6期。
(26) 自然资源除了具有财产价值之外, 尚具有生态价值与社会价值。(17) 因此, 不管是从公民的角度, 还是从环境的角度, 应该树立环境与公民协调的环境公民观。
9 See Andrew Dobson, Justice and the Environment, Oxford University Press, 20 (1998) . 10 张文显:《推进全球治理变革, 构建世界新秩序-习近平治国理政的全球思维》, 载《环球法律评论》2017年第4期。现行宪法第9条规定:国家保障自然资源的合理利用, 保护珍贵的动物和植物。(21) 党的十八大以来, 国家高度重视环境治理, 明确了国家生态文明建设的目标。(13) 自二战以来, 人们在宪法中关注环境正是为了破解国家乃至人类可持续发展中存在的难题, 是为了国家乃至人类更有尊严地在生物学意义和社会学意义上的延续。
该条款不仅动用立法权, 也包括行政权和司法权。首先, 应该以问题导向思维来认识我国宪法中环境条款的重要意义。
公民身份的首倡者T.H.马歇尔明确指出:如果说公民身份意味着捍卫权利, 那就不能忽视与之相关的公民义务。具体包括:积极进行环境治理的立法规划, 并对立法不作为及立法懈怠予以克减;消极的环境干预、积极的环境治理、环境基准的设定、环境教育、政府环境治理责任等行政手段应多管齐下;务实提倡环境积极司法, 稳步推进环境专门司法。
环境治理是我国宪法环境观从理论和规范走向制度实践的综合表现。(3) 有关环境的条款应该成为宪法中的重要内容。